En accélérant et en sécurisant les recours en urbanisme, la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement rebat les cartes du contentieux. Derrière l’objectif affiché d’accélérer les projets immobiliers, la réforme pourrait transformer en profondeur le rôle du juge administratif, notamment celui du juge des référés qui pourrait devenir un quasi-instructeur des autorisations d’urbanisme, analyse Pierre-Philippe Sechi, avocat associé au sein de Vilôme Avocats.
Publiée au Journal officiel le 27 novembre 2025, la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement introduit de nouvelles dispositions en matière de contentieux de l’urbanisme.
Du point de vue des porteurs de projet, la simplification du contentieux de l’urbanisme se comprend aisément et se traduit par deux exigences. La première consiste à pouvoir contester, facilement, un refus d’autorisation, en contraignant par la suite l’administration à délivrer l’autorisation sollicitée. La seconde exigence tient à la nécessité de sécuriser les documents d’urbanisme et les autorisations obtenues en cas de recours des tiers. En somme, le pétitionnaire est placé au cœur de l’équation : il doit disposer d’armes offensives, pour attaquer l’administration en cas de refus, et d’armes défensives, lorsqu’il est lui-même attaqué par des voisins. Qu’il soit en demande ou en défense, les délais contentieux doivent être accélérés, afin qu’il puisse mettre en œuvre le plus rapidement possible son projet.
Une fois ce cadre préalable posé, que signifie la « simplification » du droit de l’urbanisme pour le juge administratif ? Son rôle étant de juger de la légalité des documents et autorisations d’urbanisme, peut-il bénéficier, par ricochet, de la réponse du législateur apportée au besoin de simplification exprimé par les porteurs de projet ? À l’inverse, les mesures de simplification pour le pétitionnaire peuvent-elles se traduire par une complexification du travail et du contrôle opérés par le juge administratif ?
À ces questions, les réponses doivent être nuancées. Face à des dossiers d’urbanisme « de plus en plus complexes » selon les termes employés par le Conseil d’État dans son dernier rapport d’activité, le juge administratif exprime lui aussi un besoin de simplification du droit. À cet égard, les nouvelles mesures contentieuses risquent d’augmenter les recours contentieux, sans pour autant bouleverser le stock des dossiers des juridictions administratives. Plus intéressant est la mutation attendue du juge des référés, dont le rôle pourrait évoluer vers celui d’un acteur quasi-instructeur des autorisations d’urbanisme. Enfin, si le juge administratif profitera des nouvelles mesures de sécurité juridique prévues par la loi, qui rationaliseront et encadreront davantage les contentieux, il devra également en préciser la portée.
Le risque d’une augmentation des recours contentieux
La loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement prévoit d’accélérer le traitement des contentieux de l’urbanisme, en modifiant les règles applicables aux recours gracieux. Désormais, un recours gracieux contre une décision d’urbanisme devra être exercé dans un délai d’un mois (contre deux actuellement). Surtout, le recours gracieux n’aura plus pour effet de proroger les délais contentieux (nouvel article L. 600-12-2 du Code de l’urbanisme).
Dans l’esprit du législateur, le gain de temps issu de la réduction du délai du recours administratif, « permettra de limiter les coûts liés à l’incertitude des recours et aux délais supplémentaires pour les porteurs de projet » (Rapport de la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, p. 45).
Cette nouvelle règle contentieuse, jugée conforme à la Constitution, risque cependant d’augmenter le nombre de recours contentieux. En pratique et dès lors que le recours gracieux n’a plus pour effet de proroger les délais contentieux, les requérants auront tendance, en cas de contestation d’un projet, à saisir directement les tribunaux, augmentant de facto le nombre de recours, alors même que le nombre d’affaires augmente de façon continue depuis plusieurs années. À l’origine limitée aux recours gracieux contre les décisions de non-opposition à une déclaration préalable ou à un permis de construire, d’aménager ou de démolir, cette nouvelle règle contentieuse a été étendue lors des travaux parlementaires aux décisions relatives à une autorisation d’urbanisme, incluant donc également les refus et retraits d’autorisation. En somme, la réduction du délai pour introduire un recours gracieux s’applique désormais tant aux requérants qui souhaitent contester un projet, qu’aux pétitionnaires, en cas de refus ou retrait de leur autorisation, ce qui accentue encore davantage le risque d’une hausse des contentieux.
Ce risque mérite toutefois d’être tempéré pour au moins deux raisons. D’une part et à l’heure actuelle, il est assez rare que les maires répondent favorablement à un recours gracieux en retirant le permis qu’ils ont délivré. Le recours gracieux n’est alors que la première phase du contentieux, qui se poursuit par la saisine du tribunal. D’autre part, le contentieux de l’urbanisme n’est pas un contentieux de masse, engorgeant les tribunaux. Selon le dernier rapport public 2024 de la juridiction administrative, le contentieux de l’urbanisme et de l’environnement ne représente que 5 % des entrées. Surtout, il est directement corrélé au dynamisme du marché immobilier, raison pour laquelle le contentieux des autorisations d’occupation du sol, qui représente 78 % des entrées du contentieux de l’urbanisme, a diminué de 8 % par rapport à 2023.
Bien que le risque d’une augmentation des recours contentieux ne puisse pas être totalement écarté, ses effets sur les juridictions administratives doivent être relativisés.
La mutation du rôle du juge des référés dans l’instruction des autorisations d’urbanisme
Jusqu’à présent et lorsque l’administration refuse de délivrer une autorisation d’urbanisme, le pétitionnaire doit attendre plusieurs années avant que le tribunal se prononce sur la légalité du refus opposé. En effet et bien que la voie du référé soit théoriquement ouverte, la nécessité de démontrer l’urgence, en cas de refus, s’avère complexe. Pour répondre à cette situation, le législateur a donc prévu que l’urgence soit présumée satisfaite (nouvel article L. 600-3-1 du Code de l’urbanisme). En définitive, tout pétitionnaire pourra désormais introduire un référé suspension contre un refus d’autorisation. Il s’agit d’une véritable opportunité pour le pétitionnaire : le juge des référés se prononce, en quelques semaines, sur la légalité du refus opposé par l’administration. En cas de doute sérieux, il suspendra le refus et enjoindra l’administration de procéder à une nouvelle instruction. En cas de rejet du référé, le pétitionnaire sera incité à corriger son projet et à redéposer une nouvelle demande, sans attendre le jugement au fond de son projet.
Si l’on perçoit l’intérêt que ce nouveau dispositif présente pour les porteurs de projet, quelles conséquences le juge administratif peut-il raisonnablement en attendre ?
Premièrement, l’instauration d’une présomption d’urgence devrait entraîner une multiplication des recours en référé contre les refus d’autorisation. Les tribunaux doivent donc anticiper une augmentation des référés, alors même que la modification des règles applicables aux recours gracieux évoquée précédemment risque, également, d’augmenter le nombre de recours.
Deuxièmement et au-delà de ces éléments comptables, le rôle du juge des référés se trouve substantiellement modifié. En effet et en principe, ce dernier doit intervenir, de façon exceptionnelle, lorsqu’une situation d’urgence exige que, sans attendre le jugement au fond, il soit statué sur la légalité d’une décision administrative. Dorénavant, l’urgence est présumée satisfaite : tant pour les tiers contestant un permis de construire (modification de l’article L. 600-3 du Code de l’urbanisme par la loi ELAN du 23 novembre 2018), que pour le pétitionnaire contestant un refus d’autorisation (nouvel article L. 600-3-1 du même code). Le verrou de l’urgence ayant disparu, le référé tend alors à se banaliser, dévoyant le rôle initial du juge des référés. Ce dernier peut alors être perçu comme un filtre, permettant de valider ou non, dans des délais restreints, le travail effectué par les services instructeurs. Si l’on pousse le raisonnement jusqu’au bout et de façon prospective, nous pouvons également imaginer que, pour certains projets, l’administration se limitera à l’avenir à une instruction sommaire des demandes d’autorisation d’urbanisme. Anticipant les référés, contre les refus mais aussi contre les décisions accordant des autorisations, l’administration pourrait avoir tendance à réduire son contrôle, laissant ainsi le soin au juge des référés de se prononcer le cas échéant sur la légalité de la décision prise. Si ce scénario reste à ce jour hypothétique, il traduirait une évolution significative du rôle du juge des référés, faisant de lui un quasi-instructeur des autorisations d’urbanisme.
La rationalisation du travail du juge administratif par les mécanismes de sécurité juridique
Si son rôle évolue et que le stock des affaires risque d’augmenter, le juge administratif bénéficie parallèlement, par ricochet, de certaines mesures visant à renforcer la sécurité juridique des autorisations et documents d’urbanisme, tout en précisant leur portée.
La première de ces mesures est la généralisation de la cristallisation des moyens. Ce mécanisme prévoit qu’à compter d’une certaine date, il n’est plus possible d’invoquer de nouveaux moyens ; les débats sont alors « cristallisés ». Ce mécanisme s’applique déjà aux tiers à l’occasion de recours contre des autorisations d’urbanisme. La loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement le généralise, en l’appliquant désormais à l’administration, lors de recours introduits par le pétitionnaire contre un refus d’autorisation. Ainsi, passé le délai de deux mois suivant l’enregistrement du recours, l’administration ne peut plus invoquer de nouveaux moyens justifiant le refus d’autorisation (article L. 600-2 du Code de l’urbanisme). La substitution des motifs est alors cristallisée. En encadrant les délais au-delà desquels de nouveaux moyens ne peuvent plus être invoqués, ce mécanisme rationalise et encadre les recours, permettant de faciliter le travail du juge administratif en lui évitant de se prononcer sur des moyens qui pourraient être égrenés, de façon dilatoire, tout au long de la procédure. Le point de départ de cette cristallisation sera probablement discuté par l’administration, et devra être précisé par le juge administratif. En effet, le délai de cristallisation de la substitution des motifs est, comme pour la cristallisation des moyens applicable aux tiers, de deux mois. Leur point de départ diffère cependant : pour les tiers, cette cristallisation s’applique à compter « de la communication aux parties du premier mémoire en défense », tandis que pour l’administration, elle court à compter « de l’enregistrement du recours ». Or, il peut y avoir un certain délai entre l’enregistrement du recours et sa communication, par le greffe, à l’administration. Cette dernière bénéficierait alors en pratique d’un délai inférieur à deux mois pour invoquer de nouveaux motifs de refus. Afin de garantir à l’administration un délai utile, le juge administratif pourrait considérer que le délai de cristallisation commence à courir à compter de la notification à l’administration du recours enregistré par le greffe. Cette précision reste à ce jour hypothétique et une solution inverse pourrait même être retenue. Mais nul doute que le point de départ du délai de cristallisation donnera lieu à des contentieux du côté de l’administration, notamment en cas d’invocation tardive de nouveaux moyens de refus.
La loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement prévoit également de renforcer la sécurité juridique des documents d’urbanisme, tels que les PLU. Désormais et conformément à la jurisprudence Fédération des finances et affaires économiques de la CFDT de 2018, il ne sera plus possible d’invoquer, par voie d’exception, des vices de forme ou de procédure à l’encontre de ces documents (abrogation de l’article L. 600-1 du Code de l’urbanisme). Jugée conforme à la Constitution, la limitation des moyens pouvant être invoqués par voie d’exception rationalise les contentieux et facilite, ce faisant, le travail du juge administratif. Plus qu’une simplification, cette mesure permet, du point de vue du juge administratif, de mieux encadrer les contentieux dont il est saisi, en recentrant le débat sur les questions de fond.
À noter que le législateur avait également prévu de réguler l’accès au prétoire dans le cadre des contentieux contre les documents d’urbanisme. L’article L. 600-1-1 du Code de l’urbanisme prévoyait en effet que seules les personnes « ayant pris part à la participation du public effectué par enquête publique » pouvaient contester les décisions d’approbation ou de modification d’un PLU. Pour le juge administratif, ce filtre aurait permis de limiter le nombre de recours introduits à l’encontre des documents d’urbanisme. Cette mesure a cependant été censurée par le Conseil constitutionnel, dès lors qu’elle portait une atteinte disproportionnée au droit à un recours juridictionnel.
En conclusion, les nouvelles mesures introduites par la loi de simplification du droit de l’urbanisme et du logement renforcent encore davantage la spécificité du contentieux de l’urbanisme, en accentuant son caractère dérogatoire par rapport aux règles générales du contentieux administratif. À côté d’un droit de l’urbanisme dense, technique et très évolutif, le contentieux propre à cette matière se singularise encore par rapport aux autres contentieux administratifs. Les parlementaires ont abordé la question de la simplification sous l’angle des porteurs des projets, sans rechercher à répondre au besoin exprimé par le juge administratif de clarification et de lisibilité du droit. Si certaines dispositions contentieuses permettent effectivement de rationaliser les recours, elles modifient également en profondeur le rôle du juge administratif. En particulier, le juge des référés, dont la saisine est facilitée, pourrait voir son rôle évoluer vers celui d’un acteur quasi-instructeur des autorisations d’urbanisme. Ce glissement, encore hypothétique, interroge sur l’équilibre des fonctions entre l’administration et le juge, et sur la nature même du contrôle juridictionnel en matière d’urbanisme.